强化以扩大需求为主要内容的政策支持，完善海水淡化政策体系，是解决我国海水淡化产业产能过剩问题的可行途径。海水淡化产业在我国的发展具有鲜明的“中国特色”，主要表现为产能快速增长与市场有效需求不足并存，产生了较为严重的产能过剩、设备闲置和效益低下等问题。目前，天津市已建成投产的6家海水淡化厂均存在大面积停工现象，山东荣成日产5000吨级国家级海水淡化示范工程已全部停产，曹妃甸海水淡化项目出现销售困难，青岛百发10万吨海水淡化项目在建成后至今尚未投产。种种迹象表明，我国海水淡化产业发展正在面临“市场化”的严峻考验。如果当前产能过剩问题无法解决，海水淡化“十二五”规划目标很难实现。
一、生产成本较高是制约海水淡化规模化应用的直接原因
我国海水淡化产业总体上表现出生产技术不断成熟、生产模式逐渐定型、生产成本持续降低的长期发展趋势。目前的综合生产成本已降至6元/立方米左右。根据对我国目前最主要的两种海水淡化生产模式――热法和膜法的成本估算，热法的生产成本约为8-10元/立方米，膜法的生产成本约5-7元/立方米。可以预期，短期内成本大幅下降可能性不大。
（一）海水淡化成本总体上仍高于城市供水价格
与我国多数城市的自来水综合价格比较，当前海水淡化成本仍然偏高。例如，天津市居民综合水价4.0 元/立方米，工业综合水价6.65 元/立方米（不含污水处理费，下同）；青岛居民综合水价1.8元/立方米，工业水价2.2元/立方米；上海居民水价1.63元/立方米，工业水价2.0元/立方米，明显低于淡化海水生产成本。这对海水淡化的规模化应用形成了较大的障碍。
（二）海水淡化与其他供水方式相比不具竞争优势
近年来，海水淡化成本持续下降，但其成本仍高于其他供水方式。以青岛市为例，水库自来水制水成本为3.8元/立方米，南水北调水源制水成本5.5元/立方米。由于淡化海水水质的原因，在进入市政管网之前要进行一定的处理，中和酸性、去除残留添加药剂以及硼等有害元素。此外，淡化海水进入供水网络需要铺设管道。上述因素都进一步增加了海水淡化的成本。可以预计，即使与南水北调的水源相比，淡化海水仍然不具价格竞争优势。
（三）对常规供水方式的补贴进一步弱化了海水淡化的竞争力
我国高度重视水利设施建设，水库修建、河道治理、引水工程等项目作为公共设施多由政府投资或可获得一定财政支持。这类政府补贴长期存在，且数额逐年加大，客观上降低了采用常规水源生产自来水的成本。另外，常规水源供水由于规模巨大，摊薄了运营成本。与之相比较，海水淡化作为新兴的供水方式，在政策支持、规模经济方面都不占优势，尚难以与常规水源供水竞争。
总之，由于海水淡化在生产成本上的劣势，使之在与常规水源的市场竞争中不占优势，在现行城市供水价格水平上难以盈利，这是当前我国海水淡化产能大量闲置的直接原因。
二、现行政策不利于解决海水淡化供需不平衡问题
科学有效的政策支持是新兴产业健康发展的有力保障。从长远来看，作为沿海城市供水的补充水源，海水淡化具有较大的发展潜力。但是，由于海水淡化生产高成本问题在短期内难以解决，依靠产业自身谋求发展困难较大。这就要求各级政府必须综合运用产业政策、税收政策、金融政策和价格政策，对海水淡化产业加以扶持。政策支持的力度和方法必须适当。从长远发展考虑，海水淡化应保持一定的产业规模，为技术进步、模式创新和管理经验积累提供产业载体；从效率角度考虑，产业规模不宜过度扩张，以免出现行业性亏损，或形成较大的财政负担。
目前，我国实施的海水淡化政策支持多集中在投资和生产环节，针对交易和消费环节的政策比较少、力度比较弱。例如，中央基建基金投资对海水淡化重点示范工程和试点工程的支持，鼓励金融机构创新信贷品种和抵押方式，引导民间资金进入，这些措施都是主要针对投资环节的。税收优惠政策多针对生产环节。虽然我国提出了要改革水价形成机制，但自来水作为最重要的公共产品之一，关系到国计民生，其价格改革必须慎之又慎，在现实操作中大幅度提价难以实施。
当前我国海水淡化产能过剩问题的产生，既有新兴产业发展初期基于乐观预期所形成的阶段性泡沫因素，也有政策导向欠缺方面的原因。产业发展初期一般表现为技术管理创新大量出现、规模迅速扩张、成本持续下降，而潜在市场并不明确，这一阶段信息往往是不完全的。由于缺乏充分信息，产业的高速成长一般会形成过高的市场预期，从而高估市场有效需求。在这种情况下加大投资，就会出现产能过剩问题。我国的对海水淡化产业的政策支持又恰好集中在投资和生产环节，一系列政策产生的“示范效应”进一步加剧了产能过剩问题。
因此，要缓解当前海水淡化产能过剩问题，必须改变目前“重供给、轻需求”的政策导向。科学评估在当前成本下淡化海水的市场需求，据此来确定产业发展规模，遏制产业过快扩张的势头。进一步完善政策体系，降低淡化海水的交易成本和使用成本，促进供需平衡。另外，还要建立需求导向的产业发展机制，根据市场需求增长来合理引导产能扩张。
三、强化需求导向的政策支持，形成科学有效的政策体系
从当前海水淡化产业发展来看，当务之急是尽快解决各地普遍存在的设备闲置问题。在此基础上，对产业发展进行合理规划，保证其持续健康发展。课题组认为，在目前已经实施的政策基础上，还应以扩大海水淡化需求为导向加大政策支持力度，构建更加有效的政策支持体系。
首先，建立以水资源税为基础的补贴机制，形成以需定产的配额制度。当前我国对海水淡化产业的政策支持措施，以税收、金融为手段的间接补贴政策较多，直接补贴政策较少。而在当前海水淡化生产成本水平上，要解决大范围的产能闲置问题，必须加大政府的直接补贴力度。这就要解决资金从哪里来、怎么落实的问题。近年来，我国沿海很多城市已经推行了自来水价格改革，实行了分类水价和阶梯水价，加大了对过多用水的水资源税征收力度。通过核算在不同水价下的需水量，能够确定在海水淡化综合成本水平上的供水需求。政府可以根据该需水量确定配额，以合理价格向海水淡化企业购买水源。建立以分类水价和阶梯水价多征收水费补贴海水淡化产业的补贴机制。该机制的优点是：补贴来源稳定，额度能够反映市场变化，不会形成财政包袱。且根据分类水价和阶梯水价，在各级价格水平上，随着价格降低需水量逐渐加大，而且在每一价格水平上的需水量是明确的。对更低价格下更大规模的市场竞争，有利于激励企业革新技术和管理，降低生产成本。政府可以通过每年对不同价格水平的供水量进行招标，向社会公布在各价格水平上的需水量，给投资者以明确的市场预期。
其次，大力开拓淡化海水在生产领域的需求。我国沿海城市工业用水价格普遍高于生活用水，一些水资源短缺城市工业用水价格已经接近海水淡化生产成本。这使淡化海水在工业上应用前景更为明朗。且一些沿海热电、化工等企业已经结合自身的生产流程大量使用淡化海水，取得了明显的成效。今后可通过强化政策引导，让更多企业、特别是高耗水企业转向使用淡化海水。在实施分类水价的基础上，进一步强化工商业用水阶梯水价；或针对滨海热电、化工等企业用水特点，实行更加细分的分类水价。通过积极在生产领域培育在较高价格水平上对淡化海水的需求，解决当前较为严重的设备闲置问题。同时，也为进一步拓展海水淡化潜在市场需求奠定良好的基础。
第三，加大对海水淡化相关公共基础设施建设的支持力度。海水淡化供排水基础设施建设滞后是影响企业使用淡化海水的重要制约因素。非临海企业发展海水淡化要承担供排水管道建设、审批等一系列成本支出；淡化海水除企业自用外只有进入市政供水系统一条途径。这在无形中加大了海水淡化的交易成本和使用成本，压缩了产业发展空间。对此，要把海水供水、排水管渠建设纳入公共水利设施建设计划中，使之同等享有常规水源基础设施建设的政策支持。中央政府应加大对海水供排水基础设施的政策支持力度，将其纳入中央基建基金支持范围。地方政府可以临海工业区为载体统一建设海水供排水设施，以及初步的海水水源净化和排放处理系统，为海水淡化、大海水应用以及其他海水使用一并提供水源，以此摊薄企业淡化海水使用和交易的潜在成本，拓展海水淡化产业发展空间。
第四，一如既往地支持海水淡化科技创新。从国际经验和产业长远来看，技术进步是提高海水淡化产业竞争力的根本要素。因此，我国应始终重视对海水淡化研发和产业化的政策支持，逐步加大扶持力度，以增强海水淡化产业目前发展目前后劲。
（作者单位：教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院；中国海洋大学管理学院。）
