改革开放以来，我国海洋渔业发展取得了长足进步。但是由于制度设计的缺陷与政策的失当，渔业发展面临资源衰竭、环境受损、生态失衡等一系列问题和矛盾，渔民利益受到严重损害。不断衰退的渔业资源与日益增长的捕捞（养殖）强度之间的矛盾越来越突出。
一、海洋渔业发展陷入“制度困境”
海洋渔业资源是典型的公共资源，极易导致“公地悲剧”，造成渔业资源的严重衰退。
1.“双控”制度未能取得预期的成效，却导致了海洋捕捞的失控。我国海洋渔业“双控”制度始于1979年，基本办法是将“控制”指标层层分解下达到县（区）政府，而渔民作为这一政策的主体却不清楚他们应该或可以拥有的渔船数量或主机功率。在实际执行中就变成了中央政府对地方政府的“双控”。而且，地方政府根本无法应对因渔区股份合作制改革及水产品价格放开后渔业比较效益相对较高而出现的造船（大量的非法的无证渔船）热潮，最终却只能“纳轨”的办法使其合法化，导致“双控”的底线一次次被突破，“双控”的结果却是全面“失控”。以海洋机动渔船拥有量为例，2000年为28.9682万艘，2006年为28.3607万艘，2010年为29.7734万艘，2012年为31.61万艘。
2.“双转”制度虽然减少传统的渔业劳动力，却吸纳了非渔业劳动力的加入。2002年，我国政府启动了“3万艘渔船撤出渔场、30万渔业劳动力转产”的双转政策。然而，渔民转产后返流现象普遍，非渔劳动力进入有逐年增加之势，捕捞强度未能有效控制。以海洋渔业人口为例，2000年为555,4665人，2006年为533,1092人，比2000年减少了22,573人，2010年为578,3677人，比2000年增加了22,9012人。海洋渔业劳动力2000年为280,4752人，2006年为298,3137人，2010年为344,6071人，比2000年增加了64,1319万人。
3.惠渔政策的未能惠及广大渔民，却加剧了渔民的贫富分化。由于渔业资源的枯竭，海洋捕捞业属于限制、控制、调整的产业，但是在政策设计上却未区分渔业和农业的不同，而是简单套用的“多予少取”的农业政策，即在限制渔业的同时又出台了许多扶持渔业的政策。比如，2005年取消了渔业税，表面看人均减负数很大，但实际上渔民中已经分化30%的股东和70%的雇工，这些规费、税款是由股东负担的，因此，享受到减负成果的是30%的股东，出现了“多予”是多予了少数人，“少取”也是少取了少数人。再比如，柴油补贴、减船补助政策直接受益者均为占渔民30%的股东和船主，而大多数传统渔民很难享受到这些优惠政策的实惠。
4.海洋渔业资源配置和管理体制的不适应。我国现行法律赋予了农民土地承包经营权却未赋予渔民捕捞优先权（或渔业权），即捕鱼不是渔民的“特权”。《渔业法》规定：国家所有的渔业资源可以由单位和个人依法开发利用，也就是说，农民、个体工商户、非法人企业、企业法人等均可以下海捕鱼，而渔民却无法上岸种地。这种无偿的利用权和资源配置势必会造成渔业资源开发利用的混乱。同时，渔业资源的所有权归国家所有，在渔业资源管理中，政府代表或代理国家支配渔业资源行使资源行政管理，资源行政管理替代了资源产权管理，在管理手段上靠行政命令或政治说教。但是，由于渔业已经实行了股份制经营，渔民的生产目的已经从过去为国家做贡献而转向谋取自身最大利益，从而使行政命令式的管理基础发生了动摇，渔业管理陷入困境。
二、海洋渔民群体被不断“边缘化”
1.渔业劳动力阶层分化明显。计划经济时期，海洋渔民作为一个特殊群体，与农民的重要区别是渔民向国家交售鱼货，国家向渔民供应42斤返销粮。但改革以来尤其是渔业实行股份合作制以来，渔民内部已发生了巨大的阶层分化：目前从事捕鱼的劳动力已分化为：专业渔民、沿海当地农民、内陆地区农民、城镇下岗失业人员以及原国营渔业公司下岗渔工。其构成比例为：专业渔民占70%，其余占30%，而这其中以当地农民和内陆地区农民占绝大多数。同时，海洋渔民的职业结构也分化为：海洋养殖主和渔船股东、船主；养殖队长和船长；普通渔工和小型渔船船主；转产转业后从事其他职业的渔民；退休渔民和没有固定收入的渔民。
2.渔民收入存在结构性问题。近年来渔民的收入总体增长速度低于农村居民，与城镇居民相比差距逐渐拉大。而且，渔民收入存在严重的结构性问题：一方面，渔民的贫富差距不断扩大导致了两级分化，如股东渔民与雇工渔民之间的年收入差距已经达到几倍甚至几十倍。另一方面，渔民的收入来源单一，经营性收入尤其是渔业经营性收入过高，转移性收入中的保障性收入过少等。根据《中国渔业统计年鉴》中“渔民家庭收支情况调查”的数据，2008～2010年，渔民家庭各项收入当中，经营性收入的比例依次为91.04%、87.97%、88.36%；工资性收入依次为4%～6%左右。转移性收入大约在3%左右。财产性收入和其他收入约占总收入的1%左右。这说明渔民家庭总收入来源单一（经营渔业的收入占92%左右），收入结构严重性不合理，收入的稳定性相对较低，风险系数增大。
3.渔民人力资本薄弱。人力资本包括劳动者的健康状况、知识存量、技能水平。渔民人力资本是决定个人收入水平的主要因素，是渔民自身持续发展和渔业经济增长的源泉。笔者2012年对沿海省市的调查发现，捕捞渔民的人力资本状况体现普遍了一种低水平的均等性，（人力资本短缺，陷入低水平均衡的陷阱）无论是知识存量、技能水平、健康状况，皆表现为贫乏。如文化水平偏低（初中及以下文化程度的占84.5%）、年龄偏大（35～55岁的渔民占65.6%）、劳动技能单一（90%的渔民捕捞技能来源于父辈传授或在实干中的学习，71.4%的渔民未接受过任何正式培训）、健康状况堪忧（78.2%的渔民从未参加过体检，89.5%的渔民分别患有关节病、胃病骨折及扭伤等职业疾病）。总体上看，捕捞渔民的人力资本特点为：贫乏性、专用性、传承性（代际传承）、滞后性。
4.渔民社会保障的缺失。由于海洋经济的快速发展，大批海域被征用、填没等，海洋渔民世代谋生的传统渔场不断地被破坏、失去。比较而言，农民的生存权由土地承包经营权保障，城镇居民享受着渔民根本享受不到的各种社会保障，诸如失业保险、养老保险等等。渔民一旦失去海洋就意味着失去的基本的生存条件，渔民既没有建立类似农民的土地征用补偿机制那样的海域征用补偿机制，也没有类似城市居民那样的最低生活保障制度。更为严重的是，渔民的老龄化趋势加重。据调查，海洋渔业比较发达的舟山市现有老年退休渔民近4万人，且每年都以3000人增加。由于尚未建立渔民养老保险机制，这部分渔民每月只能领取92元的养老补贴，生活非常艰难。渔民被长期排斥在社会保险体系之外，有些甚至成为“上岸无土、下海无船、生存无路”的“三无”人群。
三、推进海洋渔业转型的政策建议
要从根本上解决海洋渔业过度捕捞（养殖）问题，维护海洋渔民权利，促进海洋渔业可持续发展，必须从根源上着手，变革渔业制度，实现既不破坏资源，又最大限度地利用资源的目标。在政策设计上，要集中体现社会公平的价值，将现有的以公共政策为价值取向的海洋渔业政策转向以社会政策为价值取向的海洋渔业政策。具体建议如下：
1.开展渔业资源调查评估。对我国海洋渔业资源和渔民进行一次全面地调查评估。一方面，对渔业资源进行全面勘查，根据海洋渔业资源的开发利用状况，定期核定海洋渔场的有效可持续捕捞量，建立实时信息平台，发布实时信息，根据实时信息调整和控制特定渔业资源和渔场的捕捞强度、捕捞总量，更好地实施对海洋渔业资源管理和渔场的分级分类管理。另一方面，对现有的捕捞渔船和渔民进行全面地清查，调查清楚现有下海捕鱼人员的身份，区分出传统渔民和非传统渔民，建立全国统一的渔船数量、功率与渔民信息库，实时掌握渔业生产资料及渔业劳动力的基本信息，以更好地实施海洋渔业资源管理。
2.修订和完善《渔业法》。现行渔业法对渔业权主体的扩大化或渔民概念的缺失导致渔民的权益屡屡受到损害却无法得到及时保护。因此，绝不能以从事养殖或捕捞渔业生产的个人、个体工商户、非法人企业、企业法人等取代渔民。要在法律上保护传统渔民的利益，像赋予农民土地承包经营权那样赋予传统渔民以渔业权，改变目前渔业法上权利主体缺失或扩大化现状。同时应将渔业权与渔业许可相分离，明确渔民的渔业权有法律赋予，而不是由渔业行政许可取得，渔业许可的本质是对渔业资源管理的一种手段和制度，它已发放许可证的形式实施对渔业的管理，二者具有明显的不同。
3.实施渔业政策的剥离。在我国，渔业被列入大农业的范畴，在渔业政策的设计上未考虑渔业的特殊性，也未区分渔业与农业的不同点，尤其是面对海洋渔业资源的枯竭，要确保捕捞强度得到合理有效地控制，必须限制、控制海洋渔业的发展，国家对海洋渔业的扶持政策的核心是注重渔民权益的维护以及政策的普惠性，并体现国家对海洋渔业的空管控制和对渔民的权益、合理、公平、有效地设置。使渔业政策实现社会公平和社会公正。因此，新形势下实施区别的渔业政策已是势在必行。一句话，就是要将渔业政策从农业政策中剥离出来，制订完整的符合中国国情的合理、科学、有效的渔业政策措施和体系。
4.推进渔业管理制度创新。一是要准确界定和区分以盈利为目的的商业性捕捞群体和以捕捞为谋生手段的传统渔民的身份，从立法上确立传统生计渔民的渔业基本经营制度，通过立法程序使其持有的捕捞许可证可以继承和流转。二是要通过收取相当额度的资源补偿费、规定所持有的捕捞许可证的期限及船龄报废期限等，对商业性捕捞群体严加限制和控制，保护渔业资源。三是按照先易后难的顺序，逐步实现以投入控制为主向产出控制的转变，推进实施配额捕捞制度。当前应抓紧摸清我国渔业资源本底数据，如资源总量、单一品种可捕量等，为下一步探索实行总可捕量制度（TAC）、个体配额制度（TQ）奠定基础。
5.建立完善的保障机制。随着海洋资源开发步伐的加快，渔民的渔业权益受到越来越多的侵害和威胁，亟需建立完善的保障制度。一是要健全渔业权益损害补偿制度。权益补偿是对权益受损者最直接的最有效的救济，应按照“谁开发、谁补偿”的原则，因地制宜地合理确定补偿。二是要建立以政府为主导的社会保障制度。要结合渔区实际。筹建渔民基本生活、医疗、养老的社会保障制度，对困难渔民生活给予必要保障，并根据经济社会发展，不断改进、提高和完善。三是要引导失渔渔民实现再就业。在帮助转产转业渔民提高文化和劳动技能素质的同时，有计划地发展以转产渔民为主体的水产品加工、海陆运输、休闲渔业等。
（作者单位：中国海洋大学法政学院。）
