21世纪是海洋世纪。海洋日益成为人类经济社会活动的重要空间和资源宝库，世界各国在开发利用海洋资源的竞争越来越激烈，海洋已经成为国家间政治、经济、军事、科技和外交较量的重要舞台。展望未来，谁不重视海洋，谁的发展空间就会被压缩。我国是海陆兼备的大国，依据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）以及其他国际法，我国在海洋上有重要的主权权利和广泛的战略利益。党和国家十分重视海洋工作。海洋强国建设离不开法治保障，我国现有的海洋法律体系是否能够满足我国海洋强国建设需求，是否能够保障我国在国际海洋事务中应有的海洋权益和海洋安全？值得研究。
一、我国海洋强国理论与战略的提出
中国特色海洋强国理论溯源于国人对海洋能够“行舟楫之便”、“兴渔盐之利”的朴素认识，在徘徊中曲折发展的艰难前行，直到新中国成立后，逐渐形成了一种完全不同于西方国家的、独具中国特色的海洋强国建设之路。
建国之后，我国面对国际国内各种复杂形势压力，先后经历了毛泽东时代的 “海上长城”、“海上铁路”的海洋战略思想，邓小平时代的“进军海洋”和“经略海洋”海洋经济观，江泽民时代的“开发利用海洋、保卫海洋权益”的战略思想。2006年，胡锦涛在会见海军第十次党代会代表时强调：“我国是一个海洋大国。”这是国家领导人首次公开宣称中国是海洋大国，体现了中国将在海洋大国基础上建设海洋强国的战略决心。纵观世界各国海洋发展历史，“海洋大国”强调的是一个国家在海洋自然条件方面所具有的天然优势以及依托自然资源条件的整个海洋产业产值总额的优势，而“海洋强国”则体现为复合指标的协调并进，具体指海洋经济综合实力雄厚、海洋科技水平先进、海洋产业国际竞争力突出、海洋资源环境可持续发展能力强大、海洋事务综合调控管理规范、海洋生态环境健康、沿海地区社会经济文化发达以及海洋军事实力和海洋外交事务处理能力强大的国家。如果说海洋大国强调量的积累，那么海洋强国所侧重的就是质的提升。
党的十八大报告标志着中国特色海洋强国理论日趋成熟。党的十八大报告明确指出：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”建设海洋强国首次出现在党中央的报告中，已成为我国的重大战略决策。2013年7月30日习近平总书记在主持中央政治局集体学习时系统地强调了海洋在国家经济发展格局和对外开放中的重要作用，在维护国家主权、安全、发展利益中的突出地位，在国家生态文明建设中的显著角色，在国际政治、经济、军事、科技竞争中明显上升的战略地位，进而指出：“我们要着眼于中国特色社会主义事业发展全局，统筹国内国际两个大局，坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢的方式，扎实推进海洋强国建设。”十八届三中全会决定提出“推进丝绸之路经济带、海上丝绸建设，形成全方位开放新格局”。“海上丝绸之路”建设是实现“建设海洋强国”目标的重大举措。至此，中国的海洋强国建设已经与世界紧紧地联系在一起。
纵观我国海洋强国建设理论的形成历程，海洋强国建设所蕴含的战略内涵极其丰富，涉及海洋经济、政治、军事、外交、文化、科技、环境等各个领域，反映中国特色社会主义现代化建设的客观规律和要求。
二、我国海洋法律体系存在的主要问题
2011年新年伊始，全国人大常委会在“我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑”社论中宣告，中国特色社会主义法律体系已经形成。海洋立法是中国特色社会主义法律体系的一个重要组成部分。我国涉海法律法规在短短的几十年内实现从无到有的质的飞跃。涉海法律法规内容十分丰富,涉及海洋权益、海洋资源与环境、海上交通安全与海洋科研等多个方面。此外，我国还以积极的姿态批准国际海洋法公约，全面享有公约规定的权利，承担相应的义务，公约的基本原则和内容，也构成我国海洋法律制度的组成部分。
虽然我国的海洋法律体系已具规模，但总体上说只是一个基本框架，内容还很不完备，距离贯彻落实科学发展观，坚持陆海统筹，树立现代海洋理念，合理开发利用海洋资源，保障海上通道安全，维护国家海洋权益，促进海洋事业和整个经济社会全面协调可持续发展的目标要求还相差很远，无法满足海洋强国建设的需要。存在的主要问题有：
（一）海洋法律体系结构缺乏完整性和协调性，缺少立法对海洋事务的总体战略规划和对海洋重大事务的综合调整性。
首先，尽管我国已经制定了数十部涉海法律法规，但是，宪法层面的立法依据不足；涉海各领域的立法资源配置不均衡，海洋资源管理类立法多而主权和国家海洋安全类立法少；在海洋资源类立法中行政管制类行政法规、部门规章多而赋权类立法、人大作为权力机关立法少；法律位阶不均等，中央与地方立法缺乏统筹；受“重陆轻海”“以陆定海”的立法理念影响，规制我国管辖范围内近海事务多，而缺乏承接《联合国海洋法公约》赋予缔约国权利义务，调整我国在公海、两极、海底区域范围海洋事务的法律规范。
其次，许多单行法缺失，在海洋权益管理方面尚缺乏海上人工构造物管理方面的立法，在海洋资源开发方面尚无海洋资源开发保护基本法、海岸带管理法和海洋防灾减灾法等单行法缺失，海洋科技政策未纳入海洋法律体系中，与某些海洋单行法律配套的行政法规不齐全，影响到法的适用。如《海域使用管理法》第三十三条规定：“对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。”《海洋环境保护法》第三十条第三款规定：“设置陆源污染物深海离岸排放排污口，应当根据海洋功能区划、海水动力条件和海底工程设施的有关情况确定，具体办法由国务院规定。”第六十一条规定：“禁止在海上处置放射性废弃物或者其他放射性物质。废弃物中的放射性物质的豁免浓度由国务院制定。”尽管上述法律已经生效，但其授权国务院制定的相关配套规定至今尚未出台。
第三，海洋生态保护的法律制度局限于《海洋环境保护法》第三章所规定的海洋自然保护区和特别保护区管理中，缺乏对海洋生态的整体性保护理念和具体制度。
（二）海洋法律所确立的海洋行政管理体制和海洋执法体制存在不足。2013年国务院综合体制改革方案实施后，国家海洋委员会成立，赋予其研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项的职责。与此同时，为加强海洋资源保护和合理利用，维护国家海洋权益，将涉海的多部门执法职责和队伍进行整合，组建中国海警局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。这些改革举措仍未能解决我国海洋管理以及执法的法律体系碎片化局面。体制上的问题造成海洋事务管理上的沟通不畅和管理失灵，表现为部门之间权力的相互钳制，中央和各级地方利益分配的矛盾。例如《海域使用管理法》规定围填海实行两级管理，50公顷以下由省级政府批准，超过50公顷的须报请国务院审批。这就导致个别地方出现将大的围填海项目化整为零由省级审批，造成国家管理失控。跨地区非法挖采海砂屡禁不止与执法部门之间缺乏协调有重要关系。
（三）基于生态系统的海洋综合管理尚未建立，海岸带综合管理法缺失。我国大陆海岸线长达18000km，海岛岸线长达14000km，拥有海洋面积达300万多平方公里。海岸带是海陆相互作用的地带，海岸带生态系统结构复杂，环境脆弱，人类活动活跃，经济开发程度较高，矛盾和问题突出。目前由于没有《海岸带管理法》，而是由众多行业法律法规取而代之，由此产生地方性的海岸带管理条例（如江苏省、山东省）缺乏上位法支撑问题。《海域使用管理法》确定的海洋功能区划制度、海域权属管理制度和海域有偿使用制度与海岸带综合管理有交叉之处，但该法并未将海岸带作为一个独立的单元来调整。现行的海岸带管理体制是以海洋、环保、渔政、海事、边防和海关等部门为主的分散型行业管理体制，该体制直接造成了部门间缺乏协调与合作等问题。涉及海岸带管理的各部门因其职责不同，着眼点不同，管理目标和对象不同，造成管理中缺乏必要的合作与联系，出现“重叠”或“真空”管辖，忽略了海岸带的特殊性和整体性，缺乏管理的科学依据。例如，在“滩涂”是属于陆地还是海域的界线问题上我国法律规定不明确，在滩涂管理时势必导致土地管理部门和海洋行政主管部门管理权限上的交叉和冲突。近年来，我国海岸带环境质量的不断恶化，与海岸带管理法律的缺位以及缺乏有法可依的有效综合管理有着密切联系。因此，不少海洋领域专家、全国人大代表呼吁应尽快制定我国的海岸带管理法律,建立我国海岸带统一管理体制，改变分散型、作坊型的海岸带管理模式。海岸带立法，应当以海岸带生态系统为基础，以促进海岸带可持续发展为目标，以陆海统筹和开发保护并举为原则，以综合管理协调机制为保障，对海岸带实施综合管理。
（四）维护国家海洋权益和海洋安全的法律有待补充完善。我国海洋维权所依据的法律主要是《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》等，由于规立法时间较早，其中的许多规定已经难以适应当前维护国家海洋权益、保障海洋安全的新形势。如《海洋环境保护法》、《海洋工程条例》均规定，对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，可依法追究刑事责任。但是，在实践中，“重大损失”、“严重后果”的标准模糊、主观，缺乏明确性。海洋环境犯罪案件的来源取决于行政执法机关的移送，司法机关难以第一时间介入案件的侦查。目前，海洋行政执法与刑事司法之间的衔接机制没有建立起来。再如我国的《领海与毗连区法》第一条中规定的国家在毗连区内行使的管制权包括“安全”在内,这与《海洋法公约》第三条第一款的规定不一致。第六条对外国军舰通过我国领海的规定与我国政府1958年关于领海的声明保持一致, 仍实行“批准制”。而事实上,国际局势与1958年相比发生了根本性变动,原先坚持批准制的国家逐渐改为“通知制”或“无害通过制”。《海洋法公约》将国际海底区域及其资源确定为人类共同继承财产，对“区域”内资源的一切权利由国际海底管理局代表全人类行使。公约规定，缔约国有责任确保具有其国籍或者控制的自然人或者法人依照公约开展“区域”内活动，并对此活动提供担保。担保国对承包者因没有履行公约规定的义务而造成的损害负有赔偿责任，但如果担保国已经制定法律和规章，并采取行政措施有效管控其担保的承包者在“区域”内的活动，则担保国无须承担赔偿责任。直至近日，《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法（草案）》才对外公布征求意见。
三、加快《海洋基本法》立法进程，完善海洋法律体系
我国的涉海法律法规实现了从无到有的质的飞跃。现行海洋法律、法规大多采取分领域、分事务、分行业的分割式立法模式，以单个要素为调整对象，所以，海洋法律体系的整体性问题突出，尤其是缺乏统领全局的海洋基本法律。为了完善法律体系，加强依法治海，迫切需要加快《海洋基本法》的立法进程。
从法律体系化的角度看，法律部门的结构一般应当由国家根本法、基本法律、专门法律和其他单行法规的有关条款等组成，这样的结构体系层次分明、效力高低有序、基本原则贯穿始终，有助于保证涉海法律的规范性和体系化，防止法律本身及其适用的冲突。
海洋法律体系除了具有一般法律体系的特征，即规范性和层次性之外，还因海洋活动的特性而具有其独特性。
首先，海洋法律调整人们基于海洋而发生的复杂交错的海洋社会关系。人类越来越多地向海洋索取资源，在海洋空间开展复杂多样的涉海活动，海洋法律所调整的领域不断扩展至海上运输、海事海商、海洋开发利用、海洋环境保护、海洋科学研究等等，如果不能将这些领域的法律加以统筹规划，必然会影响海洋强国建设目标的实现。因此，海洋法律应具有综合性。
其次，海上活动的高度风险和复杂性决定了涉海法律法规中，尤其是损害赔偿制度中必然要包含相当的技术性。渤海地区发生的“塔斯曼海”号案件和康菲溢油案在油污事故认定、清污中损害的确定、损害赔偿范围认定、救济方式的选择等法律问题的处理方面高度依赖技术标准等技术规范，反映出海洋法律的高度技术性。
再次，海洋的流动性、整体性决定了海洋法律必然具有涉外性特征。
综上所述，海洋法律体系更需要统筹兼顾，形成有机整体。《海洋基本法》在法律体系中的合理位置应当是海洋基本法律，它居于宪法之下、各海洋单行法之上，统领全部海洋事务。
自上世纪末，各主要海洋国家纷纷制定本国海洋基本法以及配套法律。加拿大于1996年颁布实施《海洋法》，成为世界上首个进行海洋综合立法的国家。为配合《海洋法》的实施，还陆续出台了《加拿大海洋战略》（2002年）、《海洋行动计划》（2005年）、《联邦海洋保护区战略》（2005年）。英国2009年颁布《海洋法》，既规范国家海洋战略，又包括了许多具有可操作性的条款。美国2000年颁布《海洋法案》，据此成立美国海洋政策委员会，2004年发布了《美国海洋行动计划》。我国周边国家中日本于2007年通过了《海洋基本法》，韩国2005年颁布《海洋宪章》，越南2012年颁布《海洋法》。当前所面临的国际海洋发展形势表明，我国应加快《海洋基本法》的立法进程，以适应海洋强国建设目标的需要。
海洋基本法应当使宪法确立的国家对海洋的所有权得以实现，使海洋单行法之间相互协调，填补海洋各部门法的空白，确立海洋维权的依据，以法治海、依法管海、依法用海。制定一部统领全局、体现我国海洋战略、确立我国海洋基本制度和原则的《海洋基本法》，是我国从“海洋大国”向“海洋强国”的转变过程中必不可少的法律支撑。
法律意义上的海洋具有多层含义，包括主权含义、资源含义。广义的资源含义又涵盖海洋生物资源、矿产资源等海洋资源、海洋能源、海上通道资源等。
从主权含义方面看，海洋基本法应明确规定国家对海洋的管辖范围，保障和维护国家的海权。其立法依据主要是《公约》以及其他国际法规范和国际习惯法。在国际法的视域下，海权是一国在海洋空间活动的自由权。国际法上狭义的海权是国际法赋予的一个国家对本国领海、毗连区、专属经济区、大陆架、海域上部大气空间的管辖、控制权和在受他国武力攻击、蓄意侵占时的自卫权，以及对待他国在海域违反国际法和本国法律时的裁判权。广义的海权除了对本国领土具有管辖和控制能力之外，还包括一个国家在公海、国际海底区域自由航行、开发利用的权利。
从海洋作为自然资源的含义方面看，海洋基本法应明确海洋所有权人对海洋的开发、利用与保护等权利，规定海洋管理制度，规定用海人对海洋的使用权。基本法为其他海洋利用的法律奠定基础，以保障海洋开发利用与保护各单行法的协调。
我国现行宪法对海洋的规定体现在《宪法》第九条中，该条规定自然资源的国家所有制，但其中列举的是“水流”而未明确规定“海洋”。我国民事领域规范财产权制度的基本规范《物权法》第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有”，由此可见，《物权法》将“水流”与“海域”采取分列方式，说明了两者的不同。根本大法对海洋、海域未加以明确界定的缺憾有必要通过海洋基本法加以弥补。
海洋基本法的内容应当反映我国的海洋整体战略规划，体现国家对海洋开发利用与保护的战略步骤和政策，体现维护海洋权益的方略。具体应规范以下事项：
第一，明确我国海洋国土范围，系统规范我国管辖海域的范围和界限，反制他国对我国的牵制，为维护我国海洋权益提供保障。除大陆海岸线所确定的领海、专属经济区与大陆架外，还要确定符合《联合国海洋法公约》定义的岛屿，以及由其确定相应的领海、专属经济区和大陆架。
第二，确立国家的海洋基本政策，明确海洋强国建设目标，使国家的海洋战略转化为有法律强制力保障的基本法律，起到统辖海洋单行法的作用。海洋基本政策包括维护国家海洋权益和海防安全政策、海洋资源开发利用政策、海域使用政策、海洋环境保护政策、海岛保护政策、海事处理政策、海洋灾害应急政策、与周边国家海上划界政策、海洋科学研究政策以及海洋公共服务政策等。通过明确以上基本政策，对我国海洋权益进行全面的界定，起到“确权”作用。
第三，将国家海洋规划与计划写入海洋基本法，建立海洋规划制度，提出国家开发利用海洋的中长期发展规划以及具体实施计划，明确海洋规划与计划的制定规则及法律效力；确定国家在一定时期内发展海洋事业的重要领域；建立陆海统筹制度，明确陆域与海域之间的界限，协调陆海关系；建立海洋开发利用与生态环境保护协调机制，以解决海洋开发利用与保护缺乏有序性、全域统筹的问题，促进海洋事业的均衡发展。
第四，对国家海洋管理体制进行顶层设计，建立海洋综合管理制度，最大限度地改变以往多龙闹海的局面。明确国家海洋管理主体和职权，明确管理主体、执法主体。明确海洋使用者的准入资格和用海条件，实现“管海”与“用海”分离。
第五，明确国家海洋权益在国际事务中的“法律代表”，使海洋权益维护有法可依。明确国家海警局在我国管辖海域的执法主体资格和权限，明确国家在极地事务、国际海底区域和大洋事务中的代表国家的管理主体、执法主体，须充分借鉴其他国家，尤其是周边国家在海洋维权方面的立法经验，充分行使《公约》赋予的权力。
第六，建立海洋观教育促进制度，将海洋观教育纳入国民教育计划，提高国民对海洋的认识。
第七，建立海洋科技促进制度，大力推进海洋开发利用与保护的技术转移，强化海洋调查与监测工作，拓展海洋新空间，振兴海洋产业和加强国际竞争力。
