海洋智库参与决策咨询的困境及破解之道

添加时间:2016-11-10 点击:212

摘 要:海洋智库是指以海洋公共政策为研究对象、以影响党和政府海洋公共决策为宗旨的相对稳定的且独立运作的政策研究咨询机构。海洋智库参与决策咨询,有利于推动海洋公共政策的科学化和民主化。当前我国海洋智库参与决策咨询的困境主要表现在两方面:一是“能力”困境,即海洋智库政策研究和政策倡导能力不足;二是“机会”困境,即海洋智库参与决策咨询的正式制度不健全和海洋智库与官员间的非正式沟通渠道不畅通。为充分发挥海洋智库的决策咨询职能,应当完善海洋智库内部治理结构,以便提升海洋智库政策研究和政策倡导能力;健全海洋智库参与决策咨询的正式制度和拓宽海洋智库与官员间的非正式沟通渠道,以便改善海洋智库行动的外部环境。

   关键词:海洋智库;政策网络;知识运用;信息公开

                 

近年来,智库的决策咨询职能日益引起党和国家决策者的重视,十八届三中全会提出“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”的顶层设计,智库建设已经上升为国家战略。作为智库在海洋社会的表现形式―海洋智库,也迎来了发展的春天。海洋智库是海洋公共决策科学化和民主化的重要支撑,是海洋软实力的重要组成部分。近年来,我国海洋治理既面临着复杂的国际国内形势,又承担着实施海洋强国战略和一带一路战略等国家战略的艰巨使命。海洋治理的复杂性和艰巨性,使得决策者日益重视海洋智库的决策咨询职能。国家海洋局制定了《国家海洋局关于加强海洋智库建设的通知》,山东省人民政府批准的《山东省海洋事业发展规划(2015-2020年)》也明确提出要建设海洋智库。尽管海洋治理对发展海洋智库提出来迫切的需求,但是我国海洋智库依然处于发育阶段,相关的学术研究也相对匮乏。为充分发挥海洋智库的决策咨询职能,有必要对海洋智库参与决策咨询的困境进行分析。

 

一、海洋智库的含义及类型

智库研究已经成为社会科学领域的热点话题,然而专门研究海洋智库的文献屈指可数。在探究海洋智库参与决策咨询的困境之前,有必要对海洋智库的含义、类型进行界定。

  1. 海洋智库的含义

        海洋智库属于智库的范畴,具有智库的一般特点,也具有一定的特殊性。要对海洋智库进行概念界定就必须先准确把握智库的内涵。国内外学者对智库的研究已经兴起几十年了,一个基本共识就是智库是以影响公共政策为目标的政策研究和咨询机构,但在智库是否应当具有独立性、非营利性等特征方面依旧存在较大的分歧。薛澜、朱旭峰(2006)从本体、目标、地位、状态四个角度对智库进行了界定,认为智库的本体是政策研究机构、目标是影响政策、地位是独立运作的、状态是相对稳定的;即智库是一种相对稳定的且独立运作的政策研究和咨询机构。[[i]]薛澜、朱旭峰从中国国情出发,准确把握住了智库的内涵。

       通过梳理文献,可以找到当前对海洋智库的概念有两个界定。王盛(2014)认为海洋智库是指专门研究海洋政策问题或与海洋相关政策问题的智库。[[ii]]《国家海洋局关于加强海洋智库建设的通知》将海洋智库界定为:以海洋领域重大问题和公共政策为主要研究对象、以服务海洋工作科学民主依法决策为宗旨的研究咨询机构及人才队伍。第一种观点过于宽泛笼统,第二种观点将人才队伍也界定为海洋智库,没有抓住智库的本体特征。因此,借鉴薛澜、朱旭峰等对智库的界定,本文认为海洋智库是指以海洋公共政策为研究对象、以影响党和政府海洋公共决策为宗旨的相对稳定的且独立运作的政策研究咨询机构。海洋智库具有以下特点:一是研究内容关乎国家主权和利益,政府处理海洋公共事务时难免牵涉到国与国之间的权益问题,海洋智库研究内容必然关乎国家的主权和利益;二是研究视野的国际性、战略性和开放性,海洋公共事务涉及国家外交事务使得海洋智库研究视野需具备国际性,海洋公共事务涉及国家主权和国家利益使得研究视野需具备战略性,海洋的自然特征、海洋开发利用的特殊性、海洋权益维护所涉及的国家利益之争等都决定了海洋智库的发展必须具有开放的视野;三是研究基础的高技术性,海洋智库进行研究必须基于海洋生物学、物理海洋学、海洋化学、海洋环境科学、海洋地质学等各个海洋高科技领域基础知识和海洋监测与调查技术、海洋遥感技术、海洋生物技术、海洋资源开发技术等海洋高科技。[[iii]]

    (二)海洋智库的类型

    借鉴学界对智库的类型划分,按照海洋智库的机构性质、设置方式、资金来源以及运作方式几个指标,本文将我国海洋智库划分为官方海洋智库、半官方海洋智库、民间海洋智库、高校海洋智库四种类型。

       1.官方海洋智库

    官方海洋智库则是指从事海洋政策研究和咨询的隶属于党和政府的具有事业单位独立法人资格的智库。这类海洋智库带有明显的官方色彩,其经费来源于国家财政拨款。官方海洋智库有两个典型:国家海洋局海洋发展战略研究所和中国南海研究院。国家海洋局海洋发展战略研究所成立于1987年,是国家海洋局直属事业单位,主要职能是开展海洋发展战略、方针、政策、法规的研究。中国南海研究院前身是成立于1996年的海南南海研究中心,是海洋省政府直属的正厅级事业单位,已经成为我国研究南海问题的重要基地和重要智库。

    2.半官方海洋智库                                  

    半官方海洋智库是指在机构设置上不直接属于政府系统,但也会挂靠在官方机构名下,而且其经费支持、人员任命、业务内容也依赖于政府系统的海洋智库,是介于政府与民间之间的组织类型,多为学术机构、社团组织身份。[[iv]]半官方海洋智库的一个典型代表是成立于2013年的中国海洋发展研究会。中国海洋发展研究会是全国性、学术性、非营利性社会组织,研究会的正、副理事长由在职或退休的官员担任,其活动经费主要依赖国家财政拨款。

       3.民间海洋智库

       民间海洋智库由私人或私人团体发起创立,在组织上独立于其他任何机构,其经费或自筹,或由基金会、公司企业赞助,或由私人捐款,或来源于通过服务所得的报酬。[[v]]民间海洋智库的一个代表是青岛市青年蓝色经济区建设研究会。该研究会经费来源于捐赠、在核准的业务范围内开展活动或服务的收入、利息、其他合法收入。“服务蓝色经济发展的智库”是其三大工作宗旨之一。

  1. 高校海洋智库

        大学附属的政策研究咨询机构是一类特殊的智库,虽然不是独立的法人,但其也明显与民间智库不同,因此学界将其称为高校智库。高校海洋智库则是指隶属于我国各高校的从事海洋政策研究和咨询的研究中心和研究院。高校海洋智库独立自主性强、学术意识浓厚、研究水平高,经费主要来自学校内部拨款、研究人员的课题研究经费和其他渠道的赞助,研究成果的发布主要通过学术论文的发表,课题成果的宣传。[[vi]]当前,国内高校设置的海洋研究机构非常多,但是定位于打造海洋智库的较少。高校海洋智库主要有北京大学海洋研究院、厦门大学南海研究院、上海交通大学国家海洋战略与权益研究基地、南京大学中国南海研究协同创新中心。其中高校海洋智库也出现了合作模式,典型就是武汉大学于2012年联合国内高校和科研单位组建的国家领土主权与海洋权益协同创新中心。

  1. 海洋智库参与决策咨询的方式

        海洋智库参与决策咨询的方式可以分为直接方式和间接方式。直接方式主要是指海洋智库向政府递交政策建议报告、参与海洋决策者的重要会议、参与政府文件的起草等方式直接影响政府决策。间接方式则是指海洋智库通过举办学术会议和论坛、向大众传媒传播智库观点等方式间接影响政府决策。本文所讨论的海洋智库参与决策咨询困境等,主要是指海洋智库通过直接方式参与决策咨询时面临的困境。

                   、海洋智库参与决策咨询所面临的困境分析

    海洋智库作为海洋决策参与者,通过知识的运用进行海洋政策研究,并通过参与决策咨询来影响海洋决策。当前,我国海洋智库参与决策咨询受内部因素和外部因素的制约,出现了“能力”困境和“机会”困境。其中,“机会”困境是海洋智库参与决策咨询面临的最主要的障碍。

  1. 内部因素:“能力”困境

        “能力困境是指海洋智库在政策研究和政策倡导的能力存在不足,影响了海洋智库参与决策咨询。一是政策研究能力不足。智库能在政策研究中发挥作用与智库高质量、专业化的研究成果是分不开的。[[vii]]海洋智库参与决策咨询,不仅要提供应急性的对策研究,更需提供前瞻性的对策研究。无论是应急性的、还是前瞻性的对策研究的质量水平都与我国当前海洋决策的现实需求有一定差距。当前海洋智库处于发育阶段,相当数量的海洋智库,尤其是高校海洋智库还是擅长于学术研究,而在政策研究方面能力相对不足。二是政策倡导能力不足。能够写出有价值的、高水平的政策研究报告或者政策建议是海洋智库参与决策咨询的一个基础,但同时海洋智库还有有恰当的措施或者战略去影响决策者,这便涉及海洋智库的政策倡导能力。如果把海洋智库的政策研究能力和政策倡导能力做一个比较的话,当前海洋智库还是相对擅长政策研究能力。海洋智库在政策研究能力和政策倡导能力方面的不足,使海洋智库面临“能力”困境。

        海洋智库所面临的“能力”困境很大程度上是由于海洋智库内部治理结构不完善造成的,这主要体现在又于海洋智库定位不清晰、人才队伍结构不完善、资金筹措机制不健全等方面。

        首先,海洋智库定位不清晰。官方海洋智库完全依赖政府部门、独立性差,一方面容易成为政府部门的办事机构和秘书部门,另一方面也在一定程度上影响其研究成果的中立客观。半官方海洋智库和其他学术团体类似,更多的是在从事科研项目的管理,决策咨询职能并不突显。高校海洋智库由于兼备科研与教学的任务,多从事于学术研究和教学,以政策咨询为导向的科研并不突出。民间海洋智库处于起步阶段,有的类似于松散的学术俱乐部,有的名存实亡。由于定位不清晰,导致各类型的海洋智库没有聚焦到政策咨询职能上,从而影响了其政策研究和倡导能力。

    其次,海洋智库人才队伍结构不完善。第一,缺乏杰出人才。我国智库经过几十年的发展,形成了一批具有代表性的领军人物和杰出人才,然而在海洋智库领域,相对缺乏杰出人才。第二,缺乏专职研究人员。目前我国海洋智库的人才构成以海洋行政组织的退休官员和高校研究海洋的专家学者为主,且多是兼职研究员。此外,海洋政策问题涉及政治、经济、文化、外交、自然科学等诸多领域的问题,需要多元化、多学科背景的人才。无论是专职研究人员还是兼职研究人员,都相对缺乏多元化、多背景的人才。第三,辅助人员配置不合理。在国外智库,都为智库人才设置了相当数量的辅助人员,帮助智库人才处理日常事务,使智库人才能够专心于政策研究。而我国海洋智库辅助人员的配置还不是很合理。政策研究和倡导是需要海洋智库人才来做的,人才队伍结构的不完善,严重制约了其政策研究和倡导能力。

        再次,海洋智库资金筹措机制不健全。当前官方海洋智库和半官方海洋智库的资金完全或者大部分依赖国家财政拨款,高校海洋智库的资金主要来自于高校拨款和课题经费等。民间海洋智库难以获得国家财政的大力支持,多依赖基金会等支持,而现实中又难以获得充足的资金支持。总体而言,海洋智库资金来源单一,缺乏多元化的资金筹措渠道。对于官方海洋智库和半官方海洋智库而言,资金筹措机制不完善,导致其独立性较差、影响力政策研究成果的独立性和客观性,容易受部门利益影响。对于高校海洋智库和民间海洋智库而言,资金筹措机制不完善,导致其难以拥有充足的资金来保障和激励其从事政策研究和政策倡导。

    (二)外部因素:“机会”困境

    “机会”困境是指海洋智库作为决策参与者,缺乏参与决策咨询、影响公共政策的机会。当前,智库参与决策咨询的渠道主要是是参与调研、参与起草文件、提交研究报告等。[[viii]]官方海洋智库和半官方海洋智库拥有相对多的资源运用上述渠道影响决策,而高校海洋智库和民间海洋智库影响决策的渠道更是有限。而且一些海洋行政组织虽然建立了上述渠道,但并非制度性、规范化的安排,常常容易受领导者偏好等因素影响,导致决策咨询流于形式。

    海洋智库参与决策咨询面临的“机会”困境主要是由于外部的制度环境不完善造成的,主要体现在海洋智库面临海洋数据信息不对称、正式的决策咨询制度设计不完善、非正式沟通渠道缺乏等方面。这些方面出现的问题,既直接影响了海洋智库参与决策咨询,也间接影响了海洋智库的政策研究和政策倡导能力。因此,“机会”困境是海洋智库参与决策咨询面临的最主要的困境。

        第一,海洋智库面临海洋数据信息不对称。智库的核心竞争力在于预见性,而进行有效战略性预测的重要前提是能够密切接触决策层和核心人员,以及第一时间获取与相应政策决策相关的信息(数据)。[[ix]]信息是现代社会具有战略性价值的资源,据统计全社会80%的有价值的信息掌握在政府手中。2007年我国出台了《政府信息公开条例》,近几年大力推动政府信息公开,但是还有大量信息政府部门没有公开。在此背景下,官方海洋智库和半官方海洋智库本身属于体制内或者接近体制,先天占据了信息、资源和人脉优势。而高校海洋智库和民间海洋智库“处江湖之远”,无法以“自己人”的身份深入决策核心内部,难以获知最新的海洋数据信息和海洋决策动态,因此较难及时有效地提出政策建议。海洋数据信息的不对称成为制约海洋智库进行政策研究和参与决策咨询的重要阻碍之一。

        第二,海洋智库参与决策咨询的正式制度不健全。目前,我们没有明确统一的法律、法规来规范政府决策中的咨询环节和程序。对政府决策是否经过咨询,哪些领域的决策向什么样的咨询机构咨询,采取何种方式咨询,如何评估咨询方案等,都没有建立相应的法律法规,这是制约智库决策影响力的主要制度障碍。[[x]]决策咨询制度构成智库行动的制度环境[[xi]],而当前我国海洋公共决策还是以政府尤其是海洋行政机关为主导的,虽然也会邀请智库参与讨论,但对海洋智库的选择和建议采纳方面,多具有倾向性。因此缺乏公正、开放、制度化、常态化的海洋决策咨询制度制约了海洋智库的发展。

    第三,海洋智库与官员间的非正式沟通渠道不畅通。智库学者和政府官员由于群体价值观和知识等方面的差异,容易导致双方在正式的决策咨询中出现沟通障碍,从而影响智库的决策咨询参与。因此,海洋智库参与决策咨询既需要正式的制度安排,也需要非正式的沟通渠道。智库研究者与政府官员彼此通过非正式的沟通渠道加强交流互动、有利于增加彼此的信任、减少双方的沟通障碍。当前,官方海洋智库和半官方海洋智库与政府官员虽然与政府关系密切,但是沟通多依赖行政沟通等、互动有限;高校海洋智库和民间海洋智库与海洋行政组织的决策者的非正式沟通更是有限。总体而言,非正式的沟通渠道的缺乏是导致海洋智库参与决策咨询“机会”困境的一个重要原因。

     

    三、海洋智库参与决策咨询困境的破解之道

        海洋智库参与决策咨询面临的困境,既制约了海洋智库的发展,也影响了我国海洋决策的科学化和民主化。知识运用和政策网络理论启示我们,破解海洋智库参与决策咨询的困境一方面需要通过完善海洋智库内部治理结构,以便提升海洋智库政策研究和倡导能力;另一方面需要健全海洋智库参与决策咨询的正式制度和拓宽海洋智库与官员间的非正式沟通渠道,以便完善海洋智库行动的外部环境。

    (一)完善海洋智库内部治理结构

        海洋智库内部治理结构是否完善,直接影响到海洋智库的政策研究和政策倡导能力。完善海洋智库内部智库结构,主要从以下几方面着手:首先,准确定位新型海洋智库。按照《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的要求,结合海洋治理和海洋智库的特殊性,统筹推进官方海洋智库、半官方海洋智库、高校海洋智库、民间海洋智库全方位发展。在官方海洋智库、半官方海洋智库、高校海洋智库的定位中,重点强调其通过科学的政策研究来发挥决策咨询的作用,在民间海洋智库的定位中,重点突出其通过搜集社情民意来发挥决策咨询的作用。国家层面应当重点推动半官方海洋智库和高校海洋智库发展、鼓励和支持民间海洋智库发展。半官方海洋智库建设可参照中国(海南)改革发展研究院的建设模式,高校海洋智库建设可借鉴北京大学国家发展研究院等高校智库成功模式。其次,建立多元的筹资机制。官方海洋智库由于地位特殊,可以延续国家财政全额拨款的模式,半官方海洋智库、高校海洋智库、民间海洋智库在这方面,则可以借鉴中国(海南)改革发展研究院建立海南改革发展研究基金会的模式,扩展海洋智库的资金来源。国家政策层面健全法律法规来激励社会团体、个人、企业等社会力量依法参与到海洋智库的资助和监督活动中。再次,完善海洋智库人才队伍。能不能吸引优秀人才和充分发挥优秀人才的作用是海洋智库发展的关键因素。第一,完善高校海洋教育,为海洋智库人才培养打下良好根基。第二,吸纳拥有良好研究能力的国际和国内、多学科的海洋智库人才加入我国海洋智库,充实海洋智库专职研究人员。第三,合理配置辅助人员,为海洋智库研究人员进行研究提供便利条件。

  1. 拓宽海洋智库与官员间的非正式沟通渠道

    非正式沟通有助于海洋智库与政府官员充分互动交流、增加彼此的共识,促进海洋智库深入观察研究海洋决策,政府官员充分认识到海洋智库的重要性。拓宽非正式的沟通渠道,应从以下几个方面着手:第一,建立海洋智库与政府官员间的双向流通动机制。在美国,学者与官员之间相互流通,旋转门机制使卸任官员可以到智库从事政策研究,智库研究者也有机会到政府部门担任要职,从而形成人际传播网络,推动了智库可以直接与决策者进行非正式的沟通。[[xii]]借鉴美国的旋转门机制和我国高校和政法系统间的法律人才互聘计划模式,建立海洋行政组织与海洋智库人才互聘计划模式,推荐具有良好政策研究能力的官员去海洋智库锻炼,吸纳优秀的海洋智库人才去各级海洋行政组织挂职任职。通过以上举措,构建起海洋智库与政府官员之间的密切的人际关系网络,为海洋智库与政府官员之间的非正式沟通提供保障。此项举措也有助于海洋智库深入了解政府海洋决策需求,提供更具针对性、可行性的政策咨询产品。第二,推动政府官员积极参加海洋智库举办的各类活动。推动海洋行政组织的官员积极参加各类海洋智库举行的类似于海洋智库论坛的学术活动和各类文体活动,同时海洋行政组织举办的各类活动也积极邀请海洋智库参与。

    (三)健全海洋智库参与决策咨询的正式制度

        健全海洋智库参与决策咨询的正式制度,需要健全信息公开机制、健全海洋决策咨询的工作程序、健全智库成果评价和奖励机制。第一,健全信息公开机制。十八届四中全会提出全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则。国家海洋局及各级海洋行政组织应当秉承十八届四中全会的精神,大力推动海洋数据信息的公开。推动海洋数据信息公开,可以为各类海洋智库提供更多的基础素材,为海洋智库提高研究成果的水平做好铺垫,同时在各类智库所掌握信息相同的情况下,也有利于开展对智库研究成果的评估。在推动海洋数据和信息公开的同时,应重视海洋决策信息的公开,及时将海洋决策部门的决策需求和动态公开,使海洋智库能够及时知晓决策需求和动态,积极参与到决策过程中。第二,健全海洋决策咨询的工作程序。为充分发挥海洋智库决策咨询的功能,就必须建立起一套开放的、有效的、常态化的海洋决策咨询的工作程序。国务院或者国家海洋委员会应当尽快起草海洋决策咨询方面的规章制度和法律法规,使决策咨询成为海洋公共决策所必经的一个环节,规范海洋智库决策咨询的适用范围、开展形式、基本程序,确立海洋智库决策咨询的法律地位。[[xiii]]通过制度化、规范化的安排,使海洋智库在海洋决策事前、事中、事后都能充分发挥决策咨询的作用。具体来讲,应当建立重大海洋决策问询制度、海洋公共决策咨询招标和采纳制度、海洋决策机构对智库咨询意见的回应机制。第三,健全智库成果评估与激励机制。对智库参与决策咨询成果的评估,应通过同行评议、公众评议、政府评估三方结合的方式探索出科学公正的评价标准和评价流程。在激励机制方面,根据各类型海洋智库的特点,建立起恰当的激励措施,比如说对高校智库来讲,要完善职称评价指标,对在政策咨询方面做出贡献的教师提供合理的上升渠道,激励其投身智库事业。

    近年来,海洋强国和智库建设相继上升为国家战略,这为海洋智库的建设和发展提供了难得的历史机遇。随着海洋智库政策研究和政策倡导能力的提升以及海洋智库行动的外部环境的完善,海洋智库将在我国海洋公共决策中扮演着越来越重要的角色,成为推动海洋公共政策科学化和民主化的重要支撑。

     

    The Dilemma and Countermeasures of Marine ThinkTank in Policy-Making Consultation

    Wang Qi Wu Jinxin

    (School of Law and Political Science,Ocean Universityof China, QingDao 266100,China)

       Abstract:Marine think tank is a relativelystable and independent policy research and consulting institution for researchobject of marine public policy and purpose of influencing the party andgovernment's marine public policy-making .Marine think tank is conducive topromoting the marine public policy more scientific and democratic. The plightof the participation of the marine think tank is mainly reflected in twoaspects. The first aspect is the lack of policy research and policy advocacycapacity of the marine think tank. The second aspect is the official system ofthe marine think tank in the decision-making consultation system is not perfectand the informal channels of communication between the marine think tanks andthe officials are not smooth..In order to give full play to the policy-makingadvisory functions of the marine think tank, we should improve the internalgovernance structure of the marine think tank, in order to improve the policyresearch and policy advocacy capacity of the marine think tank.Improve theformal system of the marine think tank to participate in decision-makingconsultation and expand the informal channels of communication between themarine think tank and the officials, so as to improve the external environmentof the action of marine think tank.

       Key words:marine think tankpolicy networkknowledge utilizationinformationdisclosure

     

    作者简介:

        ( 1964),女,山东高密人,中国海洋大学法政学院教授、博士生导师,中国海洋发展研究中心研究员,主要从事海洋管理、环境管理研究。

    吴金鑫1990―),男,山东聊城人,中国海洋大学法政学院2014级行政管理专业硕士研究生。

(来源:中国海洋大学学报 2016年第1期)






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