刘惠荣、李浩梅：《国际法视角下的中国北极航线战略研究》
本书是刘惠荣主持的国家社科基金重点项目（13AZD084）的结项成果。气候变化使北极海域冰融加速，北极航线通航已从远景逐渐趋于现实化，开发利用北极航线对我国具有重要的战略价值，作为“冰上丝绸之路”被纳入21世纪“一带一路”愿景之中。本书从国际法的视阈研究我国开发利用北极航线的战略价值，在研判中国参与北极航线开发利用战略环境的基础上，提出符合我国利益的政策立场、法律对策和战略规划，为我国拟定和实施北极航线利用战略提供法理支撑。在北极航线类似主题研究中，本书的特点是聚焦近年来北极航运法律规制的发展变化，运用国际法、海洋法理论，全面深入剖析涉及北极航道的法律争议及中国应持有的立场，分析北极航运治理结构，构建中国参与北极航线治理的战略实施路径。
一．主要内容
1.新形势下北极航线对我国的战略价值研究
把握中国在北极航线事务上所面临的新形势，一是密切关注气候变化对于北极航线利用所带来的影响，特别是近年来北极航运的国际立法趋势；二是把握中国成为北极理事会正式观察员这一参与北极事务的新机遇，三是充分认识中国海洋强国建设日益加强的国内战略背景对中国参与和发展北极航线事务提出的新任务。进而以“新形势”为背景，准确评估北极航线之于中国的战略价值，着重从航运和贸易价值、资源与能源价值、政治与外交价值、军事和国家安全价值等四个方面评估北极航线对于中国的战略价值。
2.北极航运的法律秩序研究
利用北极航线需要遵守基于国际法的北极航运规则，北极航运法律规则的发展和变化对北极航线的开通利用具有重要影响。全面梳理和分析有关北极航运的法律规则，把握北极航线的法律秩序及其走向，从而为评估北极航线通航的法律环境奠定基础。具体包含三个层面，国际海洋法为沿海国管辖权与其他国家航行权提供了基本框架，国际海事组织作为主管国际组织，在海洋环境保护、航行安全及船员安全方面制定国际规则，北极航道沿岸国则根据国际法制定实施国内法律法规，对通行其管辖海域的北极航运活动实施管控。
3.北极航运治理的战略环境分析
从国际和区域层面的北极航线治理和北极国家和地区行为体的北极航线政策与实践两个层面把握中国参与北极航线开发利用的战略环境。国际治理层面，全球性海事合作组织以及北极区域合作平台是开展北极航运治理的主要多边机制，其北极航运治理措施体现了国际社会和北极利益攸关方关于北极航运发展的立场，是推动北极航运治理发展和演变的主要力量。国家和地区行为体层面，北极国家及重要域外国家是北极航线开发利用的核心主体，其北极航线的利益诉求及航线政策是影响北极航线开发利用的重要因素，是中国参与北极开发利用战略环境的重要组成部分。
4.我国参与北极航线利用的战略空间分析
北极地区的自然条件、基础设施、法律法规、地缘政治环境等具有特殊性，作为域外航道利用国家，我国参与北极航道开发利用既面临机遇，也面对挑战。结合北极航线利用的法律基础和战略环境，全面评估我国参与北极航道利用的战略空间。考察中国参与北极航线开发利用的现状，梳理近年来我国商船试航北极航道的历程和收获，结合试航真实收获和体验分析我国开展北极航行面临的多种现实挑战；基于北极航运法律秩序以及相关国家的北极航运政策的分析，阐述中国参与北极航线开发利用的法理依据和相关合法权益，剖析我国开发利用北极航道面临的法律制约，评估中国参与北极航线利用和治理面临的地缘政治环境。
二．重要观点和对策建议
1.海上丝路建设不应忽视北极航线
中国是全球重要的经济体和北极重要利益攸关方，应当用战略眼光看待北极航道的通航现状与前景，科学研判“一带一路”倡议背景下北极航线对我国经济贸易、能源资源、政治外交、军事安全等方面的重要价值，明确我国开发利用北极航线的国际法依据。随着北极航道开发利用已从远景逐渐变为现实，中国的“一带一路”倡议和北极政策白皮书发布、与北极国家尤其是俄罗斯在资源能源等多领域合作，使中国参与北极航线的开发利用迎来新机遇，海上丝路建设不应忽视北极航线。
2.北极航行法律秩序及其走向
北极航道的开发利用应在国际法框架内开展，北极地区法律秩序整体上呈现碎片化态势，北极航运的法律规制呈现多层结构且处在变革中。《联合国海洋法公约》为沿海国管辖权与其他国家的航行权提供了基本法律框架，其中第234条“冰封区域条款”专门针对极地水域制定，是北冰洋沿岸国对北极水域制定实施高于国际海事规则和标准的国内单边管控措施的核心依据。2017年起生效的《极地规则》是第一部专门适用于极地水域的具有强制拘束力的航行规则。北极航道沿岸国立法对通行其管辖海域的北极航运活动实施管控。
本书认为俄罗斯和加拿大两国单边航行管制的制度实践扩张适用了冰封区域条款，并且国际社会通过国际海事组织共同协商制定的航运管控措施及相关规则应当被尊重和维护，冰封区域条款的特殊授权不能成为北极沿海国不遵守相关国际海事规则的挡箭牌。沿海国单边管制与国际规则双轨发展，二者相互作用，互为补充，这是北极航运法律秩序的特殊之处。《极地规则》生效以后，沿海国环境管辖单边主义的合法性基础受到削弱，但不会取代沿海国单边管制，未来的发展趋势很大程度上取决于航道沿海国与航道利用国两方的政治力量对比。
3.中国北极航线战略的定位与规划
中国对有关北极航线的法律争议采取以下策略。第一，对航线沿海国水域的法律性质争议，不宜对法律上存疑的加拿大和俄罗斯内水主张提出明确反对。第二，鉴于俄罗斯和加拿大实际控制两条北极航道，现阶段中国公开主张西北航道和若干北极海峡为国际海峡的时机尚不成熟，我国应持发展的眼光，务实推动北极航道利用，促进北极航道真正成为用于国际航行的海峡。第三，对于沿海国实施内水化管控的现状，我国宜主张限制北极沿岸国对冰封区域不合理的解释和使用，推动《极地规则》的国内实施和进一步发展，推动北极航道沿岸国单边管控与国际规则走向融合。
中国应当从国际国内两个层面对开拓北极航线进行战略考量。国际层面，我国应当提升在国际海洋事务和国际海事磋商机制中的北极航运治理和规则制定，深化对北极理事会等区域合作机制的参与，加强同北极国家和域外利益攸关方的双边、多边合作，参与域内国家北极航道基础设施建设、能源开发等互利共赢的经济合作。国内层面，继续加强北极科学考察，提升极地科技水平，不断积累极区航行经验、建造极地船舶、开展极区船舶航运人员培训、加强航行保障、建立资金保障制度，促进我国北极航运事业的发展。
三．成果价值与影响
其一，参与北极航线开发利用是落实“一带一路”合作倡议和我国北极政策白皮书的重要举措，开展北极航线研究符合国家重大战略需求。
其二，该成果研究具有前瞻性、综合性，回应了我国参与北极航线开发利用的战略需求，对中国参与北极航线开发利用的战略环境进行了全面评估，并提出符合我国利益的政策立场、法律对策和战略规划，对把握北极航线通航的重大发展机遇，推进共建“冰上丝绸之路”具有重要的现实意义。撰写的对策建议报告“海上丝绸之路建设不应忽视北极航线”被教育部社科司“专家建议”采纳。
其三，该成果运用国际法、海洋法理论，全面深入剖析涉及北极航道的法律争议及中国应持有的立场，构建中国参与北极航线治理的战略实施路径，为我国拟定和实施北极航线利用战略提供法理支撑，学术价值突出。
四．作者简介
刘惠荣，中国海洋大学法学院二级教授，国际法博士生导师。主要研究方向为极地与深远海领域法律问题、极地治理、全球海洋治理。中国海洋法研究会常务理事、最高人民法院“一带一路”司法研究中心专家、最高人民法院涉外海事海商专家库专家、最高法院海洋司法保护理论研究基地负责人（海大）、山东省法学会副会长及学会委员会副主任等职务。
李浩梅，法学博士，中国海洋大学海洋发展研究院博士后，主要从事极地与深远海法律问题研究。
